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PAC 39 – 從規避責任到被迫分擔風險 東京電力公司福島第一核電廠核能事故的管理,2011年3月11日

Clément Paule

翻譯 Jenna Rimasson

Passage au crible n°39

FukushimaSource : Flickr

根據5月3日朝日新聞的報導,日本政府評估東京電力公司(TEPCO)必須支付近500億美 元的補償金。2011年3月11日的地震發生三個月之後,亞洲第一大的電力公司似乎仍無法掌控 在福島第一核電廠的事故。然而,對受害者的補償問題,無論針對個人和當地社區,已經引起 廣泛爭議,同時政府當局和電力公司的危機管理也飽受批評。因此,強大的企業主組織日本經 濟團體聯合會(Nippon Keidanren)的主席,米倉宏昌(Yonekura Hiromasa),質疑國家應該承 擔全部的賠償責任。迄今為止,摩根大通集團指出,東京電力公司在災難後必須承擔的財務成 本將達到240億美元,而美國美林銀行提出的數字更要高出五倍。

歷史回顧
理論框架
案例分析
參考資料

歷史回顧

作為全球第三大核能生產國 – 僅次於美國和法國 – 日本現在大約有五十個仍在運作的核電 廠,生產該國近 30%的電力。為了減少對石化燃料的嚴重依賴,自七十年代以來,日本政府做 出一項戰略性的決策,優先發展核能工業。在巨額投資和與美國合作的鼓舞下,這個部門在東 芝,日立和三菱重工等企業的協助下,發展出可觀的規模。2006 年,日本的經濟、貿易和工 業部,重申了生產目標,至 2030 年將從核能科技中取得 50%的電力需求。在這個指示下,未 來數十年預計規劃和興建十餘個新的電廠。

此外還需了解到,日本市場的領導者和全球排名第四的公司,東京電力公司 ─排在德國 的 RWE 公司,法國電力公司 (EDF) 和英國的 E. ON 公司之後─ 成立於 1951 年,目的在於終 止國家壟斷能源。在六十年代,該公司經歷了強勁的成長並投入核能工業:福島第一核電廠於 1970 年 3 月開始運作。在很短的時間內,東京電力公司已成為亞洲第一個跨國電力生產業者。 然而,這個企業的發展神話也遭到眾多醜聞的批評:2002 年 8 月,政府當局發現了經營者十 幾個偽造文件,以隱瞞自七十年代以來發生在電廠的意外事故。一般說來,對於核電產業的爭 議不斷增加,如發生於 1999 年的東海村事故或是 2004 年的美浜発電廠事故。至於關於東京電 力公司的意外,2007 年的新瀉縣中越地震迫使東京電力關閉它最大的核電廠 ─柏崎刈羽核電 廠,位於東京以北 250 公裡─ 長達 21 個月。該公司當時陷入了 28 個年來的首次虧損,估計為 44 億美元。

理論框架

一、 核電領域的忠誠網絡。環保團體常以「寡頭政治」來批評,核電領域嚴重的官商勾結在 這次危機處理中表露無遺。為了逃避政治和司法責任,決策者試圖保持表面的團結氣氛, 以面對大眾的批評聲浪。

二、 逃避指控(blame avoidance)。然而,一旦談論到責任的歸屬問題,災難管理也可以 成為官商互相角力的舞台。這一次的危機中,日本政府甚至在地震發生之前就已顯得軟弱 無能,而試著把事故的責任推拖給東京電力公司。

案例分析

首先,我們應該把重點放在這次核能事故與跨國石油公司 BP 於2010年墨西哥灣的石油泄 漏事件的相似之處。事實上,公開責難一個「不守規則」的跨國公司、追究外包公司的責任或 是公司股票市值大幅滑落,種種共通的情況都在「後危機的背景」之下發生。此外,東京電力 公司似乎並沒有能力控制局面,因為遲至2011年4月18日,才提出第一個抗災計劃。至於東京 電力的領導人,他們所做的僅是躲藏在公開道歉的儀式裡。然而,該公司的公開聲明不是不完 整就是不正確。一再重復的錯誤,以及日本政府的責難,造成東電公司的信譽破產,也激起了 「社會科技爭議 (socio-technical controversies)」 與替代的專業評估方法。然而,與2010年英國 石油公司漏油事情不同,我們必須注意到國家的監管機構失去作用,特別是隸屬於經濟貿易和 工業部主管督察事務的核能與工業安全局 (NISA) ,以及核安全委員會 (NSC) 。儘管有專家學者 提出警告,如地震學家石橋克彥 (Katsuhiko Ishibashi) 和茂木清夫 (Kiyoo Mogi) 更進一步譴責其 中的利益衝突,但事安全標准仍未重新修訂。仔細說來,原子能總署的建議也被忽視,如前總 干事穆罕默德•埃爾巴拉推動的五年內停止鈾濃縮活動和核燃料再處理計畫。

此外,日本政府面對東京電力公司,一方面威脅要國有化,一方面又以行動支持,模寧 兩可的態度也值得注意。在這一方面,與非政府組織綠色和平 (Greenpeace) 保持距離 ─以進行 輻射量的測量,或管理賠償基金會以防止銀行和東京電力破產─ ,即可證明這種做法。還記得 日本政府過去曾經「掩護」該業者的意外,因而2002年的醜聞對該集團的衝擊非常有限。接下 來還需注意到日本核能業者的國際化發展,伴隨了九十年代日漸放松的管制。例如,於2010年 由政府和工業界簽訂的日本國際核能源開發有限公司 (JINED) 協定,以向國外出口技術。再 來,還需提到東京電力公司在京都協議書扮演的重要角色,以幫助日本實現減少二氧化碳排放 量所訂下的目標。我們可以在這裡看到,「忠誠」的讓政府高層和電力巨頭結盟成一個網絡, 更鞏固了政府機關和戰略產業的關系,並在經濟、貿易與工業部凝聚,不僅主管核能源的推 廣,也負責安全檢控。

目前,此種政府和業者的關系縮減了災難管理的空間,尤其是放射性物質外泄量的評 估。四月底,日本首相的科學顧問,小佐古敏荘 (Toshiso Kosako) 教授辭職,以表達不認同內 閣所采取的措施。再者,某些重要的評論家抨擊由核能產業「忠誠的」主管所發佈的「資訊的 循環回路 (la circulation circulaire de l’information)」─依照布迪厄 (Pierre Bourdieu) 的詞句。與美 國對英國石油公司的反應不同,日本當局試圖在兩種態度之中取得平衡,其一為在一定程度上 支持東京電力公司,其一為指責東京電力早已有過違規事例以「逃避指控」。在任何情況下, 公、私領域的官商勾結都不會被全然質疑。風險來自於政府的一意孤行 (cavalier seul) ,以戰略 性考量的名義,控制甚至隱瞞資訊。這類秘密的組織過程 ─不能歸咎於日本特殊的民族性─ , 不僅對日本人民有害,在這起事件,也對「世界公共財產」有害。然而,這次意外也凸顯了國 際監管機構 ─包括國際原子能總署─ 本身的問題,僅重視核能在軍事領域的議題,但卻疏忽了 風險也非常高的核能民間用途。

參考資料

Chateauraynaud Francis, Torny Didier, Les Sombres précurseurs : une sociologie pragmatique de l’alerte et du risque, Paris, Éds. de l’EHESS, 1999.
Ishibashi Katsuhiko, “Why Worry? Japan’s Nuclear Plants at Grave Risk from Quake Damage”, International Herald Tribune, 11 août 2007.
McCormack Gavan, « Le Japon nucléaire ou l’hubris puni », Le Monde diplomatique, avril 2011. Poirmeur Yves, « Qu’est-ce qu’une information loyale ? », in: Josepha Laroche (Éd.), La Loyauté dans les relations internationales, 2e éd., Paris, L’Harmattan, 2011. Coll. Chaos International.
Weaver Kent R., « The Politics of Blame Avoidance », Journal of Public Policy, 6 (4), 1986, pp. 371- 398.