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PAC 19 – 人道救援組織的國家化 海地大地震後對非政府行為者的質疑

Philippe Ryfman

翻譯 陳宗胤

Passage au crible n°19

規模高達 7.0~7.3,2010 年 1 月 12 日在海地發生的地震是近二十五年來最嚴重的其中一 場災難。這場地震在首都及鄰近城市造成了至少 23 萬人死亡,30 萬人受傷,以及 120 萬人無 家可歸。另外,估計有 75 萬人遷移至外省。在物質損害方面,則達到每年國內生產淨額的百 分之 120。面對這樣的一場浩劫當中,有許多的人道救援團隊來到這個島上。然而,這些救援 受阻於太子港機場的堵塞、港口的阻滯、主要設施的毀壞、以及政府機關的無效率。

歷史回顧
理論框架
案例分析
參考資料

歷史回顧

國際人道救援系統自 90 年代起,開始由大量的非政府組織、紅十字會、聯合國相關機構 以及國家共同組成。跟一般想法不同的,一場自然災害總是會伴隨著政治的因素。災害會突顯 出一國政府面對與處理危機的能力,無論是由國家機器或是公民社會來進行災害控管。2010 年 2 月 27 日的智利大地震是一個具體的例子。在區域層級上,可以注意到在海地地震中,多 米尼加共和國做出了大量的努力,即使這兩國傳統關系並不密切。另外,也應該注意巴西所扮 演的角色,以及墨西哥在地理上如此靠近,卻缺席了後續行動所代表的意義。最後,若是結合 區域與國際觀點,美國的強力介入仍然是一個重要的元素。不過,對於國際人道救援系統中的 某些團體來說,這場災害的背景以及過程使得他們面對一個重大的危機,並在未來存在著重組 的可能。

理論框架

一、跨國私人行為者—非政府間組織以及紅十字會—或是公共行為者—聯合國機構以及 歐盟,長久以來在人道救援方面都占有一席之地。2004 年 12 月的海嘯之後,除了以往常見的 互動及伙伴關系以外,不同人道救援行為者之間更具協調及理性的合作關系開始成型。這樣的 方法使得救援行動更加廣泛,並且避免重復行動造成的浪費,也讓救援聯絡網更為良好。

二、國際人道救援的全球治理開始在聯合國的系統下形成,並由其負責整合操縱國際救 援行動。

案例分析

自2005年以來,一個關鍵領域的重整開始被推動,包括了那些可操作或是跨領域的部 分。接著,開始致力於財政部分的重新規劃,建立了一個金融機制CERF (Central Emergency Response Fund) ,用以取代聯合國下屬機構的資金募集系統。另外,聯合國秘書長以及其人道 事務聯絡辦公室 (OCHA,Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) 被賦予共同監督的 責任。

但在海地,這樣的協調機制遇到了嚴重的不足,這一點由聯合國人道事務副秘書長赫爾 姆斯 (John Holmes) 所承認。另外,國家的人道行為開始與其競爭,甚至取代之,尤其是美國 的行動。這樣的行動大部分都圍繞著軍事中軸展開。但是美國這樣的政策似乎是令人擔心的。 首先,是因為這樣的方式曾在90年代初期被檢驗,並立刻由於實際因素被揚棄;一連串的失 敗—從索馬利亞到盧安達—暴露出其無效率的缺點。但也是因為這樣的方式造成了對人道救援 的基礎和原則的質疑。而那些繼續存在的—在阿富汗,尤其是2001年後出現的地方重建團隊 (PRT,Provincial Reconstruction Team) ,更確定了這個爭議點。第二,這種軍事化的人道救援 行動,並不是那種在蠻荒之地進行全面救助的神聖騎士。在他們的行動之前,海地的或國際的 非政府間組織,例如MSF、ACF和CARE都已經隨著國際紅十字會對人民進行援助。例如無國界 醫生組織 (MSF,Medecins Sans Frontiere) 在法國的唯一分會,在數天內便在當地建立起四座簡 便醫院,並從一月起對上萬人進行治療。至於ACF,透過其淨水計劃 (WASH) 每天都幫助了十 萬人。最後,Solidarite、Oxfam、CARE、法國紅十字會和其它聯合國團體都在援助無家可歸的 人當中,扮演了關鍵的角色。

國家針對國際層級的重建的討論的速度—2010年3月31日在紐約召開的會議—似乎代表著 人道危機已經結束了。然而,這個問題其實仍舊持續著,因為災後重建的問題並不僅僅是技術 面的—大量的流浪人士、傷員、境內城鄉間的流離、毀損的建築物—也不是在短短幾周內就可 以解決的。這些問題都需要數個月,甚至是一兩年的時間才能夠獲得解決。所以,短期的人道 需求仍然是必須重視的,現在的關鍵點則在於預先規劃這方面的預算,無論是金錢的或是人力 的,以用來面對不時的危機。只去看豪大雨、熱帶氣旋或是颶風的季節是很危險的。海地的重 建的確要依賴非政府間組織在公民社會中的努力,但是相關機構和其它國際伙伴也是相當重要 的。

這場地震帶給我們一個長久以來被忽略的事實,這個事實從今以後應該要在國際間受到 重視。在一個越來越都市化的星球上—2025年將有25個城市居民超過1000萬人,其中10個超過 2000萬人—這樣的自然災害將會造成巨大的人口及物質損失,尤其是在貧窮國家中。因此,海 地所代表的,是一個國家貧窮人口越多,對於自然災害的抵抗能力就越弱。所以再各個救援行 動之間的協調就顯的益發重要。然而,若是人道救援的國際治理實際上是由國家來掌控,非政 府間組織以及聯合國下的機構,其主導角色將會受到質疑。對於受害者的救援與協助,其最適 當的範圍,將會附屬於政治考慮之下,並伴隨著可能的忽視與大幅減少援助。

參考資料

Action Aid, The Evolving UN Cluster Approach in the Aftermath of the Pakistan Earthquake: An NGO Perspective, Londres, Action Aid Internationl, 2006.
Adinolfi Costanza, Bassinouni David, Lauritzsen Halvor, Williams Roy, Humanitarian Response Review, OCHA, New York, Geneva, 2005.
Chevallier Éric, « Politiques et catastrophes naturelles », Questions internationales, Paris, La documentation française, 2006.
FICR, Rapport sur les catastrophes dans le monde, Genève, HCR, 2009.
Makki Sami, Militarisation de l’humanitaire, privatisation du militaire, Paris, CIRPES, 2004.Coll. Cahiers. Ryfman Philippe, Une Histoire de l’humanitaire, Paris, La Découverte, 2008. Coll. Repères.