Por Valérie Le Brenne
Traducción : Duly Albarracín
Passage au crible n°146
Source: Pixabay
Del 10 al 15 de octubre de 2016, se llevó a cabo la Cumbre de la Unión Africana sobre la Seguridad y la Protección Marítimas, y el Desarrollo en Lomé (Togo). Al término de este encuentro, treinta y un Estados adoptaron una Carta para luchar contra la piratería y la pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (INDNR).
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Contexto histórico
África Occidental es una de las regiones más azotadas en el mundo por causa de la pesca ilegal. Vale la pena señalar que esta práctica se distingue de la pesca no declarada, así como de aquella que no está reglamentada. Frecuentemente confundidas de forma errónea, la primera constituye un crímen perpetrado a escala internacional, mientras que la segunda incluye tanto delitos de caza furtiva local, como infracciones relacionadas con las normas nacionales vigentes.
La magnitud de este fenómeno permanece difícil de examinar, especialmente a causa de: 1) poderes coercitivos débiles conferidos a las organizaciones regionales de pesca (ORP), 2) la ausencia de cooperación regional entre los Estados, 3) el gran déficit de dispositivos de control nacionales, 4) la falta de coordinación de las autoridades portuarias en este ámbito, 5) la dimensión transnacional de las operaciones y, dado el caso, de las redes criminales implicadas y, 6) la sofisticación de los mecanismos de blanqueo utilizados. No obstante, se estima que este tipo de extracción representa entre un tercio y la mitad de las extracciones anuales realizadas en aguas occidentales africanas, por un monto aproximado de unos 1,3 miles de millones de dólares. En 2013, un equipo de investigadores del proyecto Sea around us – un programa desarrollado por la Universidad de Columbia Británica en Canadá, el cual elabora un vasto conjunto de datos con respecto a la pesca mundial – ha cuantificado el impacto de este fenómeno en Senegal. Según las conclusiones comunicadas al gobierno, el lucro cesante ascendía alrededor de unos 300 millones de dólares anuales.
Desde mediados de los años noventa, los recursos pesqueros sufren una disminución continua. Según el último informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la proporción de reservas sobre explotadas pasó entre 1973 y 2013, del 10% al 31,4%. A pesar de esto, la lucha contra la pesca ilegal se ha convertido en un desafío mayor, con el fin de orientar a las compañías pesqueras mundiales hacia un modelo de explotación sostenible. Asimismo, se trata de un reto para los países costeros en desarrollo, en materia de seguridad alimentaria.
Actualmente, esta cuestión figura entre las grandes prioridades de la agenda internacional en materia de protección oceánica. En septiembre de 2015, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) fijó nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), de los cuales, el décimo cuarto, consagrado a la “Vida Submarina”, dispone la eliminación de esta práctica. Por otra parte, en junio de 2016, se realizó un avance significativo con la entrada en vigor del acuerdo de la FAO sobre Medidas del Estado rector del Puerto (PMS en sus siglas en inglés), el cual aspira a prevenir, obstaculizar y eliminar la pesca ilícita, no declarada y no reglamentada. Adoptado en 2009, este tratado obliga a los países afiliados al mismo a: 1) “establecer medidas en materia de control portuario de buques pesqueros”, 2) “prohibir el acceso a puertos o el uso de sus infraestructuras a los buques que hayan participado en actividades ilícitas” 3) “prever el intercambio de información de estos buques entre los Estados”.
Marco teórico
1. Las deficiencias de la gobernanza marítima. Adoptada en 1982 en Bahía Montego (Jamaica) y entrada en vigor en 1994, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) regula el uso de las aguas interiores y del océano. Más específicamente, este documento estableció la soberanía de los Estados costeros sobre sus aguas nacionales. Todo país que haga la petición oficial puede así disponer de una Zona Económica Exclusiva (ZEE) de 200 millas, en la cual está exclusivamente habilitado para determinar las actividades que allí se realizarán (exploración y extracción de minerales, energías marítimas renovables, pesca, turismo, etc.). Pero, a pesar de este avance jurídico, los países de África occidental – cuyos abundantes recursos pesqueros suscitan numerosas codicias – enfrentan serias dificultades para hacer respetar este derecho. Por falta de medios de control marítimo, las autoridades no consiguen interceptar los buques de pesca que operan ilegalmente en sus ZEE usando todo tipo de estrategias para escapar a los dispositivos de localización.
2. El crimen transnacional. La pesca INDNR es practicada en diferentes países de la región – principalmente en África Occidental, el Sudeste Asiático y la Antártida – e implica a una buena cantidad de Estados, especialmente aquellos que ofrecen corredores de indulgencia. Basada en redes organizadas, esta modalidad constituye hoy en día una nueva forma de crímen transnacional. Así las cosas, asistimos en respuesta a la ejecución de nuevos instrumentos (acuerdos, cartas, programas de vigilancia, etc.), que resultan de la convergencia de múltiples instituciones (organizaciones internacionales, organizaciones regionales, Estados, ONG, universidades) alrededor de esta problemática. Sin embargo, estas iniciativas se muestran muy dispares y les cuesta derivar en una cooperación funcional, ya que no logran concretar las obligaciones contraídas por los Estados involucrados.
Análisis
La adopción de la CNUDM en 1982 fue precedida por tres reuniones internacionales, siendo la primera de ellas la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar en Ginebra en 1958, que desembocó en la firma de cuatro convenciones. No obstante, estas reglas fueron rápidamente cuestionadas por los países en desarrollo que venían accediendo a la independencia. En este sentido, cabe recordar que a partir de los años cincuenta, las navieras europeas (españolas, francesas y portuguesas), enfrentadas a la disminución de ciertas especies en el Atlántico Norte, comenzaron a operar en África Occidental. En esa misma época, múltiples estudios científicos determinaron la abundancia de reservas en la región, lo que aceleró la expansión de barcos pesqueros hacia las aguas del Golfo de Guinea. A raíz de estas controversias, se convocó una segunda conferencia en 1960, pero esta fue concluida sin llegar a acuerdo alguno. Una tercera conferencia fue abierta en 1972 y se reunió hasta 1982.
Al haber asignado el principio de respeto de la ZEE, el tratado autoriza a los Estados que presentan un fuerte potencial de recursos pesqueros, para que puedan protegerlos de buques extranjeros y privilegiar sus propias flotas. Además, la convención en Bahía Montego prevé que los Estados que no estuviesen en capacidad de explotar la totalidad de sus existencias, pueden firmar convenios con otros países para que ellos accedan a este excedente, a cambio de una compensación financiera. Faltos de las infraestructuras suficientes y de los medios para invertir en la construcción de nuevas unidades; de los datos y de la experticia que permitan contradecir las evaluaciones realizadas por los científicos extranjeros, la mayoría de los Estados concluyó este tipo de acuerdos y, en este sentido, recaudaron impuestos sobre el valor de la extracción.
Sin embargo, este proceso no vino acompañado por un refuerzo de la seguridad marítima en África Occidental. Un número creciente de barcos extranjeros – europeos en primer lugar, luego, a partir de los años noventa, rusos, chinos y originarios de Asia suroriental – comenzó a operar ilegalmente en estas aguas, en detrimento de los pescadores locales. En algunas décadas, el fenómeno ha tomado una magnitud inédita, al punto que amenaza, en lo sucesivo, a los ecosistemas ya frágiles, los equilibrios socioeconómicos de las comunidades litorales, todo ello representando un riesgo sustancial para la seguridad alimentaria. Además de eso, con la escasez de recursos pesqueros se incitó a algunos armadores asiáticos a disminuir sus costos de producción, aumentando de este modo la trata de personas, al embarcar por ejemplo a exiliados birmanos.
De esta forma, la lucha contra el crimen transnacional se ha convertido en una de las prioridades de la agenda internacional. Se han identificado diversas formas de operar en África Occidental. Una de las primeras estrategias consiste en burlar los dispositivos de vigilancia, ya sea: 1) desactivando los sistemas de identificación automática (SIA) y/o de vigilancia de navíos por satélite (VMS), o 2) transmitiendo datos erróneos, o aun 3) modificando las marcas que permiten reconocer un barco. Un segundo método se apoya en el transbordo de cargamentos ilícitos, es decir, la transferencia de extracciones en uno o varios buques de carga refrigerada a fin de blanquearlos y mezclarlos con las extracciones legales. Esta maniobra puede efectuarse en el puerto, cerca de las costas o en alta mar. Otra técnica puede ser la de recurrir a una falsa matrícula, como fue el caso del cazador furtivo Thunder (PAC 126). Al fin y al cabo, el grave déficit de transparencia en materia de asignación de licencias en los países de África Occidental facilita y estimula los usos fraudulentos.
A fin de detener estas prácticas, la FAO – principal organización internacional que interviene en el sector de las pescas marítimas – elaboró el acuerdo Port State Measures Agreement (PMS) que propone vigilar más estrictamente las actividades portuarias. En este caso, este tratado prevé reforzar los intercambios de información entre Estados, organizaciones internacionales y las ORP con el objetivo de: 1) mejorar la identificación y el seguimiento a los contrabandistas y, 2) capturar más eficazmente a las unidades implicadas en las actividades ilícitas y/o los transbordos ilegales. Al respecto, el desarrollo reciente de tecnologías avanzadas – por ejemplo, la herramienta de seguimiento en tiempo real, Global Fishing Watch, que resulta de la cooperación entre Google, SkyTruth, Océana y diversas universidades – representa un avance sustancial en materia de localización. Con todo ello, no se contabilizan sino 47 Estados parte en el acuerdo PSM, entre los cuales sólo hay siete países de África Occidental (Angola, Benín, Gabón, Gambia, Ghana, Guinea y Sierra Leona). Hoy en día ninguno de ellos lo ha ratificado aún. Lo mismo ocurre en la carta de Lomé, que cuenta con dos grandes ausencias: la de Camerún y la de Senegal, cuyas economías se ven muy afectadas por las incursiones extranjeras en sus aguas marítimas. Cabe señalar que el texto tan sólo enuncia grandes principios rectores – particularmente en materia de intercambio de información entre los Estados – pero no contempla la ejecución de ningún mecanismo específico.
Basta con afirmar que con la ausencia de compromisos concretos por parte de los países involucrados, la lucha contra la pesca ilegal no sabrá producir resultados concluyentes. Este tipo de avances se muestran, sin embargo, indispensables si se considera que las especies situadas en aguas ecuatoriales, aparte de ser sobre explotadas, ya padecen las consecuencias del cambio climático.
Daniels Alfonso et al., Western Africa’s Missing Fish: The Impacts of Illegal, Unreported and Unregulated Fishing and Under-reporting Catches by Foreign Fleets, Overseas Development Institute, Londres, juin 2016.
Interpol, Sous-direction de la sécurité environnementale (Projet Scale), Étude sur la pêche illégale au large des côtes d’Afrique de l’Ouest, Lyon, sept. 2014.
Le Manach Frédéric et al., « Who gets whats ? Developing a more equitable framework for EU fishing agreements », Marine Policy, 38, 2013, pp.257-266.
Pauly Daniel, « La pêche illégale le long de la côte ouest-africaine », Diplomatie magazine, numéro spécial, octobre 2016, pp. 68-71. (Non diffusé)
Portal oficial de la Cumbre de Lomé sobre la Seguridad y la Protección Marítimas, y el Desarollo, disponible en: https://www.sommetdelome.org/ (Consultado el 20 de octubre de 2016).
