Catherine Wihtol de Wenden
鄧皓琛 譯
Passage au crible n° 132
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2014年，歐盟共接收了625000名難民。這一數字是前所未有的，因為以往僅僅是每年約200000名左右。而在2015年，逃離歐洲周邊戰亂地區（利比亞、敘利亞、伊拉克和東非地區）的難民便有300000之多。其中，2000人溺於大海。讓人揪心的是，這一情況持續惡化。在2000年和2015年之間，估計有30000難民在海中喪命。倘若從1990年開始算起，則高達40000人。與此同時，德國總理默克爾在2015年9月宣佈的舉措更是一大轉折。她宣佈德國在隨後的時間內將接收80萬難民。而法國總統奧朗德和歐洲委員會主席容克則呼籲在全體歐盟成員國中根據各國人口和能力採取共同和必要的接收難民措施。
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歷史回顧
歐洲的難民政策基於1951年的《日內瓦難民地位公約》。該公約對難民作出的定義為：“具有正當理由而畏懼會因為種族、宗教、國籍、特定社會團體的成員身份或政治見解受到迫害，因而居留在其本國之外，並且不能或由於其畏懼而不願接受本國保護的任何人。”符合這一條件的人，便可到他國申請避難。因此，避難申請權便是一個獲得多數國家承認的權利。目前，全世界只有約五十多個國家沒有對此予以承認。然而，鑒於歐洲各國的不同立場，歐盟一直都致力於平衡處理這些立場。
歐洲第一次難民危機，發生在蘇聯解體之後。也恰是這個時候，歐洲有了相應的對策。當時，有50萬難民湧向歐洲。在1992年，便有432000人進入德國。歐洲採取的對策，便是針對當時難民在多個登記以便挑選最佳避難國的現象（Asylum shopping）。自此，在1990年《都柏林協議》後，難民在一個國家的申請便在歐盟全體成員國中予以受理和答復。對難民申請的批復，無論是批准或是拒絕申請，也遵循這一規定。由於多數的申請在德國和奧地利進行登記，因此這兩個國家便要求其他國家一同分擔。2003年歐盟的《都柏林第二公約》，便通過了“在第一到達國登記”的原則（one stop, one shop）。然而，這一原則卻讓那些地處歐盟週邊、且接待條件不佳的國家（如意大利和希臘）備受困擾。而且，這些國家也不像德國和瑞典那樣有著接收難民的經驗。因此，初到義大利或希臘的難民便紛紛離開這些國家，且盡力避免護照上留下這些國家的公章，否則他們將會被遣返到最初到達國。歐盟如此一種舉措，造成了像雅典和加萊地區的難民聚集。這兩地的難民，都嚮往前去英國避難。
2008年，《歐洲移民與避難協議》（不是公約）在其五大原則中表明瞭歐洲避難申請的協調機制。在這一協議下，馬爾他便有了一個協調辦公室，負責不同申請者的訴求。那時，一大批特定國家或地區的及不合符規定的申請人名單便流傳於歐盟內部。這讓難民獲批的可能性進一步降低。可是，2011年的阿拉伯革命，以及敘利亞、伊拉克、利比亞危機，還有阿富汗難民的到來，讓《都柏林第二公約》的原則形同虛設。現在歐盟採取的新政策，讓這些難民有了更大的自由度，可以按自己意願去到避難申請國。此外，該政策還讓各國在處理申請時有更大的自由度，可以根據申請人和歐盟某地的聯繫來受理申請。默克爾的新舉動，無疑會令《都柏林第二公約》成為一紙空文。
於是，我們可以看到：在2014和2015年申請避難的人數激增。對此，歐盟委員會在2015年6月先是撤銷了之前各國攤分的數額，隨後更是對各國強硬採取了新的攤分辦法。我們應該留意到，一方面有著一些願意接收難民的國家，另一方面也有一些不願受歐盟強制分配接收數額的國家（例如中東歐國家、英國、愛爾蘭和丹麥）。
理論框架
一、敘利亞難民湧入歐洲後的避難問題。在考慮難民的個人背景和受迫害程度等問題上，《日內瓦難民地位公約》是否還應繼續被遵守？難道歐盟對敘利亞這一從2011年便有近六百萬人離開家園、四百萬人在國外的國家不應採取一種針對全體敘利亞人的政策？部分國家已經接收了幾百萬敘利亞難民，它們主要是：接收了180萬人的土耳其、120萬人的黎巴嫩和60萬人的約旦。換言之，這種罕見且棘手的危機是否應該採取特殊措施，正如像1975-1980年對待東南亞難民（Boat people）那樣？除這個問題外，歐盟國家還不願意接受數額被強制分派的機制。始於2001年的某種歐盟臨時收緊機制，大可以像當年接收前南斯拉夫的難民那樣調動起來。然而，這些機制並沒有出現在後來提出的解決方案中。
二、歐盟的避難協調機制。在歐盟中，每個成員國都有其自己的外交政策，和具體某個難民流出國有著特別的關係。同時，在歐盟不太明朗的難民政策中，各成員國也可以決定是繼續維持或終止其原有的難民接收傳統。然而，那些申請人卻對具體要去的國家非常明確，個中可能有語言、親屬、工作機會和福利等多方面原因。這便是所謂歐盟成員國在難民申請人眼中毫無差別這一說法純屬無稽之談。在這個背景下，極右翼的解決方案便是利用這一新形勢，要求歐盟採取全面的限制性移民政策。
案例分析
歐盟目前面臨的難民危機，揭示出這一方面的討論已經飽和。事實上，儘管歐盟在近25年有著越來越深厚的應對經驗，它的舉措卻無法減少難民的申請數，也無法阻止難民的正常或非正常進入。而且，它也意味著歐盟內部的東西分歧。這一局面，意味著前共產陣營的歐盟成員國的拒絕姿態。同時，它也透露出歐盟的南北差異，即北歐國家不願對大量從南歐（例如義大利和希臘）湧入的難民採取一致立場。而像義大利一國，在2013年11月到2014年11月便採取了特別行動（Mare Nostrum）應對。最後，各成員國各自為政的局面，也影響著歐盟的團結。不過，我們應明白：歐盟是在人權和分擔責任的考量中作出接收或不接收難民的決定的。
參考資料
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Höpfner Florian, L’Évolution de la notion de réfugié, Paris, Pédone, 2014.
Thiollet Hélène, Schmoll Camille, Wihtol de Wenden Catherine, Migrations en Méditerranée, Paris, CNRS Editions 2015.
Vaudano Maxime, « Comprendre la crise des migrants en Europe en cartes, graphiques et vidéos », LeMonde.fr, [En ligne], 4 sept. 2015, disponible à l’adresse suivante : http://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2015/09/04/comprendre-la-crise-des-migrants-en-europe-en-cartes-graphiques-et-videos_4745981_4355770.html.
Dernière consultation : le 17 sept. 2015.
Wihtol de Wenden Catherine, Le droit d’émigrer, Paris CNRS Editions 2013.
Wihtol de Wenden Catherine, Faut-il ouvrir les frontières?, Paris, Presses de Sciences Po 2015.
Wihtol de Wenden Catherine, La Question migratoire au XXIe siècle. Migrants, réfugiés et relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2013.
